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Aktuell in der ZFA

Tarifnormerstreckung in der Pflegebranche (Hartmann, ZFA 2020, 348)

Die Neufassung des § 7a AEntG durch das Pflegelöhneverbesserungsgesetz ermöglicht die Erstreckung tariflicher Arbeitsbedingungen auf die gesamte Pflegebranche. Der Beitrag beschäftigt sich mit den Voraussetzungen für den Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung und behandelt auch die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Neuregelung.


I. Grundlagen

1. Ausgangslage vor Inkrafttreten des Pflegelöhneverbesserungsgesetzes

2. Neuerungen durch das Pflegelöhneverbesserungsgesetz

3. Überblick über die aufgeworfenen Rechtsfragen

II. Gebotenheit im öffentlichen Interesse gem. § 7a Abs. 1 AEntG und Situation in der Pflegebranche

1. Voraussetzungen der Gebotenheit im öffentlichen Interesse

a) Tarifnormerstreckung als Abwägungsentscheidung

aa) „Öffentliches Interesse“ als unbestimmter Rechtsbegriff

bb) Abwägungsgebot und Entscheidungsspielräume

cc) Gerichtliche Kontrolldichte

b) Bezogenheit des öffentlichen Interesses auf die Gesetzesziele des § 1 und des § 11 Abs. 2 AEntG

aa) Bedeutung der Gesetzesziele für das Verständnis des öffentlichen Interesses

bb) Gesetzesziele nach § 1 i.V.m. § 7a Abs. 1 S. 1 AEntG

cc) Gesetzesziele nach § 11 Abs. 2 AEntG

c) Verhältnis der Gesetzesziele untereinander

aa) Konkurrenz innerhalb der Gesetzesziele des § 1 AEntG

bb) Konkurrenz zwischen den Gesetzeszielen des § 1 AEntG und der Verhinderung des Verdrängungswettbewerbs

cc) Konkurrenz zu den Gesetzeszielen des § 11 Abs. 2 AEntG

d) Repräsentativität als weitere Voraussetzung

2. Arbeitsmarktsituation in der Pflegebranche

a) Marktöffnung im Pflegesektor und Trägervielfalt

b) Rahmenbedingungen des Wettbewerbs in der Pflegebranche

c) Ungedeckte Nachfrage nach qualifizierten Pflegekräften

3. Konsequenzen für die Tarifnormerstreckung gem. § 7a AEntG in der Pflegebranche

a) Öffentliches Interesse und Gesetzesziele gem. § 1 i.V.m. § 7a Abs. 1 S. 1 AEntG

b) Öffentliches Interesse und Gesetzesziele gem. § 11 Abs. 2 AEntG

c) Öffentliches Interesse und Repräsentativität

4. Ergebnis zu II.

III. Verfassungswidrigkeit des § 7a AEntG

1. Allgemeine Bedenken gegen die Erstreckung von Mindestarbeitsbedingungen durch Rechtsverordnung

a) Überblick über den Meinungsstand

b) Verletzung von Grundrechten und Verfassungsprinzipien durch die Tarifnormerstreckung nach §§ 7, 7a AEntG

aa) Tarifnormerstreckung als Problem der Arbeitsvertragsfreiheit

bb) Tarifnormerstreckung als Problem der negativen Koalitionsfreiheit

cc) Tarifnormerstreckung als Problem der positiven Koalitionsfreiheit

dd)  Tarifnormerstreckung als Problem des Demokratieprinzips

c) Zwischenergebnis

2. Spezifische Bedenken gegen die Ausgestaltung des § 7a Abs. 1a AEntG

a) Beteiligung der Religionsgesellschaften nach § 7a Abs. 1a AEntG

aa) Bisherige Rechtslage

bb) Neuregelung durch das Pflegelöhneverbesserungsgesetz

b) Verletzung von Grundrechten und Verfassungsprinzipien durch die Beteiligung der Religionsgesellschaften

aa) Verletzung der positiven Koalitionsfreiheit

(1) Schutzbereich der positiven Koalitionsfreiheit

(2) Eingriff in den Schutzbereich

(3) Mangelnde Rechtfertigung des Eingriffs

bb) Verletzung des Gleichheitssatzes

cc) Verletzung des Demokratieprinzips

c) Zwischenergebnis

3. Ergebnis zu III.

IV. Bewertung des aktuellen Tarifgeschehens in der Pflegebranche

1. Besonderheiten des aktuellen Tarifgeschehens

2. Zweifel an der Repräsentativität und Auswirkungen auf eine etwaige Tarifnormerstreckung

3. Ergebnis zu IV.

V. Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse
 

I. Grundlagen

1. Ausgangslage vor Inkrafttreten des Pflegelöhneverbesserungsgesetzes


Mit der Neufassung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG) im Jahr 2009 wurde ein Rechtsrahmen für die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen in der Pflegebranche geschaffen. Im Zuge dieser Reform wandelte sich das AEntG über die ursprüngliche Konzeption hinaus vom reinen Entsendegesetz endgültig zur Rechtsgrundlage für branchenbezogene Mindestarbeitsbedingungen. Bereits zuvor hatte der Gesetzgeber das Instrument der Tarifnormerstreckung durch Rechtsverordnung für das Baugewerbe vorgesehen und später auch auf weitere Branchen ausgedehnt.

Für den Bereich der Pflege entschied man sich allerdings gegen die Tarifnormerstreckung und für die sog. Kommissionslösung, wie sie im 4. Abschnitt des Gesetzes (§§ 10–13 AEntG) geregelt ist. Zwar wird die Anwendung der jeweiligen Arbeitsbedingungen wie bei der Tarifnormerstreckung nach §§ 7, 7a AEntG durch Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (im Folgenden: BMAS) bestimmt. Die Rechtsverordnung gem. § 11 AEntG bezieht sich aber nicht auf tarifvertragliche Arbeitsbedingungen, sondern auf einen Vorschlag der nach § 12 AEntG errichteten Kommission. Die dortigen Beratungen ersetzen also gewissermaßen die Tarifverhandlungen. Den Hintergrund für diese besondere Lösung bildet das Nebeneinander der tarifvertraglichen Gestaltung bei den privaten und öffentlichen Arbeitgebern einerseits und des Dritten Wegs der Kirchen andererseits. Leitend war die Erkenntnis, dass in der Pflegebranche „unterschiedliche, verfassungsrechtlich gleichrangig geschützte Instrumentarien zur Gestaltung von Arbeitsbedingungen nebeneinander [stehen]“.

Seit dem sog. Tarifautonomiestärkungsgesetz von 2014 steht die Tarifnormerstreckung nicht mehr nur für die katalogartig aufgeführten Branchen zur Verfügung (§ 4 Abs. 1 i.V.m. § 7 AEntG), sondern unter engeren Voraussetzungen auch für sämtliche anderen Branchen (§ 4 Abs. 2 i.V.m. § 7a AEntG). Vor dem Hintergrund dieser Erweiterung konnte man mit Blick auf den Bereich der Pflege schon bisher die Frage nach dem Verhältnis zwischen der Tarifnormerstreckung und der Kommissionslösung stellen. Ob die Tarifnormerstreckung nach § 7a AEntG bereits nach früherer Rechtslage neben die Kommissionslösung treten konnte oder ob die §§ 10-13 AEntG als speziellere Regelung vorgingen, war bis zuletzt umstritten. Praktische Relevanz hat diese Frage bereits deshalb nicht erlangt, weil es bislang an geeigneten Tarifverträgen mit bundesweiter Geltung fehlte.

2. Neuerungen durch das Pflegelöhneverbesserungsgesetz

Zur Lösung der arbeitsmarktpolitischen Probleme im Pflegebereich schlossen sich im Sommer 2018 drei Bundesministerien unter Federführung des Bundesministeriums für Gesundheit (im Folgenden: BMG) zur „Konzertierten Aktion Pflege“ zusammen. Noch vor deren Abschluss legte die Bundesregierung im April 2019 zunächst den Referentenentwurf für ein Gesetz über Verbesserungen bei der Festlegung von Arbeitsbedingungen in der Pflegebran- ZFA 2020, 351che (Pflegearbeitsbedingungenverbesserungsgesetz) vor. Angestrebt wurden dabei die Verstetigung der Kommission nach § 12 AEntG und ein Zugewinn an Rechtssicherheit bei der Ausgestaltung des Besetzungsverfahrens. Dieses Konzept fand in modifizierter Form Eingang auch in den Entwurf eines Gesetzes für bessere Löhne in der Pflege (Pflegelöhneverbesserungsgesetz), den die Bundesregierung im September 2019 vorlegte.

Ein zusätzlicher Regelungskomplex des am 24.10.2019 vom Bundestag beschlossenen und am 29.11.2019 in Kraft getretenen Pflegelöhneverbesserungsgesetzes 13 befasst sich mit einem weiteren Anliegen: (...)


Verlag Dr. Otto Schmidt vom 05.08.2020 09:51
Quelle: Verlag Dr. Otto Schmidt

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